有效銜接不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是必由之路。縣域，是打通城與鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

將扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為支撐振興可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，需要因地制宜，規(guī)劃引領(lǐng)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決不能落下農(nóng)村

持續(xù)暢通勞動(dòng)力流動(dòng)渠道，搭建橫向流動(dòng)橋梁、縱向發(fā)展階梯，是人才規(guī)劃的關(guān)鍵

文 |《瞭望》新聞周刊記者

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，規(guī)劃銜接是“第一道工序”。

一個(gè)村莊的規(guī)劃什么樣？

在湖南湘西十八洞村村民楊正邦看來(lái)，是自家年久失修的房屋煥然一新，配套設(shè)施一應(yīng)俱全。在村支書(shū)施金通眼里，是在規(guī)劃指導(dǎo)下，村容開(kāi)始變得整潔、村民生活便捷、村莊一步一景，彰顯特色。在駐村干部麻輝煌的印象中，是十八洞村逐漸發(fā)展起來(lái)的各色產(chǎn)業(yè)。

以“精準(zhǔn)扶貧”擊敗貧困的十八洞村，如今正在探索以精準(zhǔn)的村莊規(guī)劃，接續(xù)鄉(xiāng)村振興。從2018年7月至今，湘西州自然資源和規(guī)劃局、花垣縣自然資源和規(guī)劃局與技術(shù)團(tuán)隊(duì)在這里展開(kāi)了“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐。

“從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行。”清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng)張紅宇認(rèn)為，做好規(guī)劃銜接，關(guān)鍵是以縣域?yàn)榭臻g進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破除體制機(jī)制弊端，解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題。

在多位受訪專家和基層干部看來(lái)，科學(xué)制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，重點(diǎn)要抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接、公共設(shè)施和服務(wù)規(guī)劃銜接、勞動(dòng)力發(fā)展規(guī)劃銜接。做好頂層設(shè)計(jì)，既盡力而為，也要量力而行，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，因地制宜、分類施策。

3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂閉幕 李響攝/本刊

一體謀劃 縣為單元

“十八洞村建立了湖南省首個(gè)駐村規(guī)劃師制度，形成了一套鄉(xiāng)村精準(zhǔn)規(guī)劃模式?！笔硕创羼v村規(guī)劃師尹怡誠(chéng)介紹，精準(zhǔn)規(guī)劃下，十八洞村環(huán)境美了、產(chǎn)業(yè)旺了、老百姓的精氣神也更足了。

“規(guī)劃是建設(shè)的藍(lán)圖，鄉(xiāng)村建設(shè)必須堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、有序推進(jìn)?！睆埣t宇說(shuō)，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興首先要繪制“村美、人和、業(yè)興”的鄉(xiāng)村規(guī)劃圖紙。

我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題依然突出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是“四化同步”的短板?！班l(xiāng)村振興就要從城鄉(xiāng)融合發(fā)展切入破題?！敝袊?guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)汪三貴說(shuō)，做好鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的關(guān)鍵，首先是要抓住縣域。

“縣，是連接、打通城與鄉(xiāng)的關(guān)鍵區(qū)域節(jié)點(diǎn)?！睆埣t宇說(shuō)，縣域在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過(guò)程中，可以發(fā)揮承上啟下的作用。在編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時(shí)，要統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)縣域內(nèi)整體提升和均衡發(fā)展。既要充分運(yùn)用城市的資本、物質(zhì)、技術(shù)、信息、人才等優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，引導(dǎo)城市資源優(yōu)先向農(nóng)村投入、聚集；也要因地制宜地利用鄉(xiāng)村建設(shè)補(bǔ)齊城市短板，在諸如鄉(xiāng)村風(fēng)貌、鄉(xiāng)土文化、休閑娛樂(lè)等領(lǐng)域激活農(nóng)村的獨(dú)特吸引力，吸引城市居民到鄉(xiāng)村消費(fèi)，并把鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品在城市銷售，從而帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

“制定規(guī)劃時(shí)，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接?！卑不帐×彩姓f(xié)副主席、霍邱縣委書(shū)記劉勝說(shuō)，制定規(guī)劃可綜合考慮縣、鎮(zhèn)、村人口規(guī)模，以及未來(lái)農(nóng)村村莊的撤并等各種因素。

“從城鄉(xiāng)貫通做起，突出城鄉(xiāng)共建、成果共享，以城鄉(xiāng)建設(shè)的一體布局加快城鄉(xiāng)貫通?！焙幽鲜∥魅A縣委書(shū)記林鴻嘉說(shuō)，未來(lái)推動(dòng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明向農(nóng)村延伸、覆蓋、輻射，推進(jìn)中心鎮(zhèn)黨的建設(shè)、發(fā)展改革、人居環(huán)境整治等各方面資源、資金、項(xiàng)目集中投放、集約使用，探索建立土地政策撬動(dòng)型等推進(jìn)模式，真正讓城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相互貫通。

做好鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，是要多規(guī)合一、一體謀劃。

“過(guò)去，一個(gè)地區(qū)在做發(fā)展規(guī)劃時(shí)，城市與農(nóng)村是分割開(kāi)的，鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃往往滯后于城市。”張紅宇說(shuō)，鄉(xiāng)村振興階段，既不能再讓城市跑得快、鄉(xiāng)村跟不上，也不能就鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村、單兵突進(jìn)。

多位受訪專家建議，要做好城鄉(xiāng)戰(zhàn)略融合，統(tǒng)籌形成城鄉(xiāng)有效分工、合理配置、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的態(tài)勢(shì)?！盁o(wú)論是產(chǎn)業(yè)分工互補(bǔ)，還是交通發(fā)展布局、公共設(shè)施、公共服務(wù)供給，都需要城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌推進(jìn)。”張紅宇說(shuō)，同時(shí)，規(guī)劃還要長(zhǎng)短結(jié)合，既考慮短期內(nèi)解決鄉(xiāng)村建設(shè)短板和痛點(diǎn)，也要布局長(zhǎng)遠(yuǎn)，久久為功。

“因地制宜，尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律。”這是多位受訪者眼中的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的第三個(gè)關(guān)鍵。

汪三貴說(shuō)，制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，要綜合考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等因素，適應(yīng)村莊發(fā)展演變規(guī)律，科學(xué)布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進(jìn)村莊建設(shè)。

“發(fā)展與保護(hù)要結(jié)合起來(lái)?！痹趶埣t宇看來(lái)，鄉(xiāng)村建設(shè)要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，充分尊重農(nóng)民意愿，既要聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展，也要保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，防止盲目大拆大建，留住鄉(xiāng)土味道。

“規(guī)劃編制要經(jīng)得起歷史驗(yàn)證，只有規(guī)劃精準(zhǔn)了，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展和精細(xì)化治理才有可能精準(zhǔn)推進(jìn)，這是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵樞紐?！眳⑴c了十八大洞村村莊規(guī)劃編制與實(shí)踐的湖南大學(xué)設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師尹怡誠(chéng)這樣說(shuō)。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃 瞄準(zhǔn)長(zhǎng)遠(yuǎn)

依托以獼猴桃為主的種植業(yè)，以土雞、蜜蜂為主的養(yǎng)殖業(yè)，利用生態(tài)文化等資源發(fā)展起來(lái)的旅游業(yè)……十八洞村土地資源稀缺且分布碎片化，但擁有良好的自然生態(tài)環(huán)境，有豐富的文化資源和遺產(chǎn)。如何在有限資源條件下做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的大文章？經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)把脈、靶向設(shè)計(jì)，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)依托自身稟賦條件，為十八洞村精準(zhǔn)遴選了有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)城中企業(yè)合作開(kāi)發(fā)生產(chǎn)山泉水，村集體每年保底分紅50萬(wàn)元。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否長(zhǎng)遠(yuǎn)，關(guān)鍵看規(guī)劃的方向準(zhǔn)不準(zhǔn)。

目前，不少脫貧縣將在脫貧攻堅(jiān)中起作用的扶貧產(chǎn)業(yè)，與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合。但過(guò)去，有的地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)，還是急就章，沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的資源稟賦和現(xiàn)有生產(chǎn)基礎(chǔ)科學(xué)選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

要將扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為支撐振興可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，規(guī)劃引領(lǐng)就顯得尤為重要。

結(jié)合受訪專家和基層一線干部群眾采訪，記者梳理，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃一是在“特”上下功夫。要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和市場(chǎng)需求，挖掘優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，形成“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，只有找準(zhǔn)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，才能增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品的核心競(jìng)爭(zhēng)力。”汪三貴說(shuō)，對(duì)于剛剛脫貧的地區(qū)，要在繼續(xù)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧政策的基礎(chǔ)上，有前瞻性地做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，注重扶貧產(chǎn)業(yè)向“振興產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)型，在提升產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量、效益、競(jìng)爭(zhēng)力上方面做文章，創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓各類要素與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對(duì)接、產(chǎn)品與市場(chǎng)對(duì)接。

二是學(xué)會(huì)彎道超車，把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、應(yīng)用創(chuàng)新納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)深度融合，科學(xué)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系。

三是將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)融合大局一體設(shè)計(jì)。江蘇省宿遷市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)黨工委書(shū)記袁大勇說(shuō)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的主要抓手就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)：80%脫貧人口集中到鎮(zhèn)區(qū)，融入產(chǎn)業(yè)中；實(shí)現(xiàn)耕地全部流轉(zhuǎn)，引入多家企業(yè)搞現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)，達(dá)到80%土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)；通過(guò)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，解決80%以上的進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)。

補(bǔ)齊短板讓鄉(xiāng)村更宜居

去年，新冠肺炎疫情期間，多地農(nóng)產(chǎn)品曾一度滯銷，但電商網(wǎng)絡(luò)帶貨給不少農(nóng)民解了燃眉之急。截至2020年12月，我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為79.8%，但受山區(qū)地形、設(shè)施密度、配置高低等影響，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為55.9%，且網(wǎng)絡(luò)速度和網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量不高，未來(lái)仍有改善潛力。

完善的基礎(chǔ)設(shè)施、便利的生活條件、與城市接軌的公共服務(wù)，將是鄉(xiāng)村振興、聚攏人氣的硬件要求。

以往規(guī)劃中，在用地、用電、用水等各個(gè)方面，有些地方存在重城輕鄉(xiāng)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)投入不足。“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決不能落下農(nóng)村?！睆埣t宇說(shuō)，規(guī)劃銜接不僅要推動(dòng)建立健全城鄉(xiāng)資源要素平等交換體制機(jī)制，還要推動(dòng)水、電、路、氣、房、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、向農(nóng)村傾斜。

2002年，黑龍江省樺南縣、湯原縣被確定為中國(guó)移動(dòng)的幫扶對(duì)象。此后19年中，中國(guó)移動(dòng)發(fā)揮在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的優(yōu)勢(shì)，不斷加大扶貧力度，在樺南縣和湯原縣已累計(jì)投入扶貧資金超過(guò)1.6億元，開(kāi)展建設(shè)各類項(xiàng)目160余個(gè)。中國(guó)移動(dòng)黑龍江公司總經(jīng)理李強(qiáng)說(shuō)，下一步將持續(xù)完善農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

安徽省亳州市渦陽(yáng)縣委副書(shū)記黃愷說(shuō)，脫貧摘帽后，渦陽(yáng)縣基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了“水電路網(wǎng)田衛(wèi)交”全覆蓋。比如，新（改）建“四好農(nóng)村路”3678公里，農(nóng)村公路總里程達(dá)6000公里。在皖北地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)一元公交城鄉(xiāng)全覆蓋，群眾“出門水泥路、抬腳上公交”的愿景正在變成現(xiàn)實(shí)。

未來(lái)，在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中，需要從規(guī)劃層面，對(duì)用水、用電、通路、使用燃?xì)獾惹鍧嵞茉础⒔ㄔO(shè)高標(biāo)準(zhǔn)房屋等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提擋升級(jí)，逐漸形成布局合理、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施體系，為宜居鄉(xiāng)村打下基礎(chǔ)。

廣西壯族自治區(qū)河池市大化瑤族自治縣縣委書(shū)記楊龍文說(shuō)，鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，但縣里在規(guī)劃編制、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色景觀提升等方面仍存在資金缺口。

“建議未來(lái)或可提升土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例?！睆埣t宇說(shuō)，加快鄉(xiāng)村振興，要從基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)入手，縮小城鄉(xiāng)差距。

實(shí)現(xiàn)村里村外人才雙循環(huán)

鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)人才。未來(lái)15年，上億農(nóng)村勞動(dòng)力可能轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和都市圈，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為強(qiáng)大、最可持續(xù)的動(dòng)力引擎。同時(shí)，城市中的有識(shí)之士也可能回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。持續(xù)暢通勞動(dòng)力流動(dòng)渠道，搭建橫向流動(dòng)橋梁、縱向發(fā)展階梯，是人才規(guī)劃的關(guān)鍵。

“營(yíng)造良好的金融、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，能吸引外出的農(nóng)村青年才俊回歸鄉(xiāng)村，讓農(nóng)村不再空巢”。河北省邯鄲市涉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局高級(jí)農(nóng)技師賀獻(xiàn)林說(shuō)，同時(shí)，還需積極引進(jìn)外部?jī)?yōu)秀人才到農(nóng)村投資興業(yè)，實(shí)現(xiàn)村里村外人才雙循環(huán)。

“帶著新品種、新技術(shù)的科學(xué)家和科技人員，是農(nóng)村急需的人?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副主任陳潔說(shuō)，在人才規(guī)劃設(shè)計(jì)上，兩類人才是重點(diǎn)，一是從城回村、合作社領(lǐng)辦人等本鄉(xiāng)本土人才，二是外來(lái)科技人才、管理人才，可在制定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、更新人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)做出適當(dāng)調(diào)整。

城鄉(xiāng)差距大，很大程度體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)上，在脫貧攻堅(jiān)階段，硬件不足的問(wèn)題基本得到了解決，相應(yīng)人才不足仍待解決。

記者在中部地區(qū)某村采訪時(shí)，看到衛(wèi)生室硬件達(dá)標(biāo)提升全部到位，但村醫(yī)老齡化嚴(yán)重，年輕人不愿接班。目前該村所在縣的村醫(yī)中，有30多位超過(guò)65歲，一些村衛(wèi)生室只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院下派的醫(yī)務(wù)人員。該縣20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)護(hù)人員缺口達(dá)200多人。

“可考慮村醫(yī)鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)醫(yī)縣管。”汪三貴說(shuō)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)同樣應(yīng)該一體化設(shè)計(jì)，將城鄉(xiāng)資源要素平等交換，并向農(nóng)村傾斜。

2019年，江西鷹潭貴溪市成為全國(guó)第一批探索緊密型醫(yī)共體及江西省縣域綜合醫(yī)改試點(diǎn)縣市。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域龍頭醫(yī)院分院，實(shí)行編制周轉(zhuǎn)池和“縣招縣聘鄉(xiāng)用”、將村醫(yī)轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院聘用職工……這些辦法讓村級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍得到了補(bǔ)充，或可借鑒。

另一方面，多位受訪專家說(shuō)，目前，有的地方農(nóng)民進(jìn)城的門檻依然較高。

“除北上廣深等超大城市外，大多數(shù)城市不應(yīng)該有高門檻，要讓農(nóng)民進(jìn)得了、留得下?！睆埣t宇說(shuō)，下一步，創(chuàng)造條件讓農(nóng)村勞動(dòng)力要素暢通無(wú)阻地流向城市，有意愿的、有能力的在城市就地就近就業(yè)。同時(shí)，繼續(xù)圍繞深化農(nóng)村改革做文章，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，讓農(nóng)村進(jìn)城勞動(dòng)力沒(méi)有后顧之憂，也可為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展蓄積人才動(dòng)力。